航空公司实质所有权和有效控制权研究：以美国和欧盟航空运输自由化为视角

【类型】学位论文

【作者】姚昌金 

【关键词】 航空 所有权 控制权 自由化 航空安全 保安

【摘要】全球化是当今世界经济发展最重要的特征,航空业在促进经济全球化过程中发挥了的重要作用。因“领空主权”缘由,航空业自诞生之日起一直采用严格的管理体制,各国之间通过双边谈判签署双边航空运输协定,相互交换航空权利。随着经济全球化的不断深入,国际航空运输也朝着越来越自由的方向发展。尽管如此,严格的双边体制仍是当前国际航空运输最重要的管理方式。据不完全统计,全世界共有约4000份双边航空运输协定。虽然双边模式具有灵活的特点,但大量协定的谈判需要花费很多时间和精力,效率低下,特别是大部分协定中仍保的所有权和控制权条款,阻碍各国航空公司之间像其他行业一样可以自由的进行跨国合并或并购,不符合国家、航空公司、消费者等相关群体的利益,与当前经济和航空运输发展的趋势也不一致。本文共分五章,约195,000字,综合运用比较的、逻辑的和实证的方法,对航空公司的所有权控制权问题进行系统、深入研究：第一章主要研究航空公司所有权和控制权的基本理论问题。所有权和控制权源于现代企业的法人治理结构,本章第一节对传统意义上公司所有权和控制权概念及其产生、发展进行了介绍。第二节重点从宏观国际法层面介绍航空公司实质所有权和有效控制权概念。因当前业界对航空公司所有权和控制权尚无统一的定义,本节以列举方式详细介绍了当前一些比较有代表性的航空发达国家和地区,如美国和欧盟,在国内法或双边航空运输协定中的规定,并根据我国的实践,尝试总结出关于航空公司所有权和控制权的内涵；同时,本节还分析了所有权和控制权概念在传统公司和航空公司研究中的联系和区别。第三节作为本章的重点,详细研究了航空公司实质所有权和有效控制权的国际法渊源。在国际公约领域,作为规范国际航空运输的1918年《巴黎公约》和国际航空运输领域宪法性公约的1944年《芝加哥公约》均没有直接规定航空公司所有权和控制权条款,而是通过确认各缔约国对本国领空具有完全排他的主权,间接授权各国可以根据国家安全等各种缘由采取不同的国际航空运输政策。与《芝加哥公约》同时制定的《国际航空过境协定》第一次在多边国际公约中明确规定航空公司实质所有权和有效控制权条款。在双边领域,1946年美英两国签署的双边航空运输协定(即《百慕大协定Ⅰ》),开创了在双边协定中规定所有权限制条款,至今大多数双边航空协定中仍保留该条款。第二章以美国航空运输自由化政策为视角,研究美国关于航空公司实质所有权和有效控制权的法律和政策。美国在传统上就有限制外资进入其基础设施领域的习惯,如广播电信、电力、核能、船运等。本章第一节详细研究美国国内法关于航空公司外资限制的规定和历史,1926年《商业航空法》首次对航空公司提出国民需求,并对外资比例及美国国民的定义进行了严格的规定,经过1938年和1958年两次修改,美国不断提高外资进入民航领域的门槛,至今仍使用1958年《联邦航空法》中关于航空公司所有权条款。第二节阐述美国航空运输政策中关于航空公司实质所有权和有效控制权问题。在国内层面,美国在1978年通过《航空业放松管制法》,取消了政府对运力、运价、班次的限制,航空公司可以根据自身发展决定航线的经营,此举极大地提高了航空公司运营效率,在降低票价的同时提高了服务质量。尽管放松管制体制没有直接涉到航空公司实质所有权和有效控制权问题,但由放松管制开始的航空运输自由化氛围间接对美国航空公司外国所有权规定产生了很大的影响。在国际层面,作为国内放松管制的国际输出,美国在20世纪90年代开始推动签署自由化的航空运输协定,1992年与荷兰签署第一个“天空开放”协定,2007、2010年与欧盟签署第一和二阶段“天空开放”协定,截止2013年底,美国已与超过100个国家签署了内容类似的“天空开放”协定,取消了市场准入限制,有效促进了美国航空公司的运力输出,但毫无例外,这些“天空开放”协定中仍保留着所有权和控制权的条款。第三节重点研究美国民航政府主管部门对于航空公司实质所有权和有效控制权的解释和裁定权。根据美国国会授权,美国民航委员会／交通部对于国内法中关于外国航空公司所有权和控制权有最终的解释和裁定权。20世纪90年代以前,由于二次世界大战及东西方冷战的影响,美国以国家安全为由根据自身需要对航空公司外国所有权和控制权进行极其严格的限制,且没有统一的标准；20世纪90年代至今,受世界经济恶化及美国推行航空运输自由化政策的影响,美国开始在个案中灵活解释航空公司所有权和控制权问题,以满足本国航空公司对资金的需求。第四节主要研究美国运输部在推动修改国内法放松对航空公司外国所有权和控制权限制过程中所做的尝试。20世纪90年代以来,美国运输部开始尝试推动修改国内法将外国所有权比例上线提高至49%,但因缺乏足够的支持而初尝失败；进入21世纪,受航空运输自由化影响,特别是美欧第一阶段“天空开放”协定的达成以美国承诺修改国内法提高航空公司外国资本比例为条件,美国运输部继续推动国会修改国内法中关于航空公司所有权和控制权的规定,由于所涉问题极为复杂且影响巨大,至今仍无突破性进展。第五节主要研究了美国对航空公司外国所有权和控制权进行严格限制的最重要理由—国家安全。美国自20世纪50年代成立民用航空预备队,为战时运送军用物资提供补充,在多次战争中发挥了重要作用,为保证民用航空预备队的可持续性,尽管美国外资投资委员会通过对外资进入实施严格审查,可以消除或缓解美国对国家安全的担忧,但美国仍坚持严格限制航空公司外国所有权。第三章以欧盟航空运输自由化为视角,深入研究欧盟航空公司所有权和控制权法律和政策的两面性,同时,本章还简单介绍了加拿大关于航空公司实质所有权和有效控制权的法律和政策,及当前一些国家和地区关于航空公司所有权和控制权的例外规定。第一节是本章的重点,欧盟通过1987年到1992年间的三个阶段自由化方案,在欧洲建立了单一、自由的航空运输市场。欧盟以1958年《罗马公约》第四十三条“自由成立权”为依据,提出欧盟承运人概念,对欧盟境内航空公司取消了所有权和控制权限制,即凡在欧盟境内设立,并由欧盟或其成员国国民所有实质所有权和有效控制权的航空公司视为欧盟承运人。尽管如此,欧盟对外国可持有欧盟承运人资本的比例仍限制在49%以内。和美国相关法律相比,欧盟法律规定更加明确,更具有操作性,但两者具有共同目的,都是为了保护本国航空公司的竞争力,促进本国或地区经济或社会发展。第二节介绍了加拿大关于航空公司所有权和控制权的规定。参考美国的做法,无论在国内立法和还是实践中,加拿大对航空公司外国所有权和控制权都采取非常严格的立场,基于类似原因,目前加拿大国内不同部门和利益相关人员对继续保留还是取消或放松对航空公司外国所有权限制充满争议。第三节介绍部分国家关于航空公司实质所有权和有效控制权的例外规定。在国际层面,有多国籍航空公司的出现；在国内层面,新加坡、新西兰、智利等国家放松甚至取消了外资的限制,以主要营业地条款取代实质所有权规定的情况也越来越多。第四章主要研究航空公司所有权和控制权存废之争议。尽管航空运输业具有很强的国际特征,航空公司可通过自身的航线网络将客货便捷地运送到世界每一个角落,但航空公司所有权和控制权问题长期存在,成为阻碍航空运输自由化实现的最后障碍。这必然有其深刻的背景。本章分为三节,分别从所有权规定存在的弊端,取消所有权存在的风险及利益三个方面进行详细阐述。第一节分析航空公司所有权限制存在的弊端。本文认为,首先阻碍了资金在航空公司间的自由流动,导致严重缺乏资金的航空公司经营困难、丧失生存和发展机会；其次,国有或国家支持的航空公司容易形成垄断,扭曲了市场竞争,高昂的成本最终由消费者承担；最后,航空公司为了扩大市场准入机会,受所有权限制,只能选择通过松散和不稳定联盟进行合作,破坏了航空运输市场的稳定性。第二节讨论取消所有权限制存在的风险。本文认为,首先是经济利益的风险,包括国内外航空公司不公平竞争,垄断形成、员工失业、航权流失等。其次是法律风险,发生侵权责任时,责任主体难以确定,发生刑事犯罪时,管辖权难以确定。此外作为航空运输最重要的保障航空安全,也容易因所有权的取消而造成监管主体不明。第三节探讨取消所有权限制的利益。本文认为,首先可以提高航空公司的运营效率和竞争力；其次,航空公司的合并或收购可以减少重叠的网络,削减经营成本,为旅客提供更低的票价和更好的服务；再次,航空公司可以通过跨国合并扩大了市场准入,相应的减少对松散和不稳定的联盟的参与,维护航空运输市场的正常秩序；最后,航空业可以像其他行业一样,具有外国成立权,实现真正的自由化和国际化。第五章主要研究航空公司所有权和控制权自由化实现路径和方法。航空运输自由化已经获得国际社会的统一认可,取消所有权和控制权限制是实现完全自由化的关键。本章共分三节,研究了航空运输自由化实现的路径和方法,主要从取消所有权和控制权的前提条件,航空运输自由化实现的步骤,以及部分国际组织在促进航空运输自由化过程中的作用等方面展开。第一节讨论航空公司所有权和控制权自由化的前提条件。本文认为,实现航权自由化可避免其流失的风险,航空安全和保安标准一致可明确航空安全监管责任主体,协调竞争法的一致性是航空公司开展跨国合并或收购的基础；其次,由于美国和欧盟主导国际航空运输自由化的进程和速度,美欧航空公司所有权自由化也是实现传统标准自由化的关键。上述仅为实现航空公司所有权和控制权自由化部分最重要的前提条件,除航空安全和保安因仅涉及技术问题较容易达成一致外,航权的自由化、竞争法的一致性、美国和欧盟立法和政策的转变等问题因涉及重大政治、经济利益,短期内难以实现。第二节讨论航空公司所有权和控制权自由化的步骤。随着国际航空运输的自由化进一步发展,越来越多的统一区域内具有共同利益的国家签署自由化的区域协定,实现本地区内的航空市场准入的自由化、取消投资限制,其中,最具有代表性的是欧盟境内航空运输市场的自由化。2002年美国主导签署的亚太经济合作组织多边航空运输协定拥有更广泛区域内的成员,代表了航空运输自由化往前更进一步。多边方式是最高效的国际航空运输管理模式,代表航空运输自由化的实现。当越来越多的区域、多边航空运输协定通过协调达成一致,最终实现在全球范围内达成多边航空协定实现自由化成为可能。第三节讨论国际组织在推动航空运输自由化过程中发挥了重要的作用。经济和社会发展组织在航空货运自由化方面提出许多具有建设性的、可操作的建议。世界贸易组织正在积极磋商扩大服务和贸易协定适用范围,将整个航空服务业纳入其中。国际民航组织在航空运输自由化的进程中起主导,通过大会、国际航空运输会议等各种重大会议,提出许多可行性建议,并且部分已得到实施。此外,国际航空运输协会作为在各种层次的会议上也呼吁各国取消航空公司所有权限制,推动航空运输自由化。第六章为结论。本章分为四节,总结当前国际航空运输的自由化发展趋势,并从国际国内两个层面对我国在参与航空运输自由化过程中应采取的航空公司所有权和控制权政策提出建议。第一节论述在经济全球化和贸易自由化浪潮中,在欧美“天空开放”政策引领下,自由化已成为国际航空运输的发展趋势。第二节研究中国民航与航空运输自由。改革开放以来,经过多轮改革,我们民航业已基本形成政企分开的格局,航空公司竞争力得到很大的提高。在“积极、渐进、有序、有保障”的国际航空运输政策指导下,我国民航正积极参加国际航空运输自由化过程。第三节论证所有权和控制权限制已成为实现航空运输自由化的最后障碍,该限制性规定的放松或取消应根据各国的实际情况,是一个渐进的进程。第四节对我国在国际和国内层面中关于航空公司所有权和控制权的法律和政策利弊进行分析,并从多边、区域、双边、国内四个角度,对我国未来的法律和政策制定提出建议。

【学位名称】博士

【学位授予单位】中国政法大学

【学位授予年度】2016

【导师姓名】黄进

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